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Retour à la case départ ?

Cette année, nous pensons que la formation du gouvernement allemand revêt une importance particulière, pas seulement en raison du changement au sommet de la Chancellerie. Les pourparlers politiques à Berlin, qui font suite au scrutin de fin septembre, se déroulent alors que l’Union Européenne (UE) connaît de profondes transformations.

Toutefois, cette transformation n’a pas encore pris une forme définitive ni de trajectoire spécifique. Beaucoup de choses dépendront des choix qui seront faits dans les mois à venir et le nouveau gouvernement allemand aura un poids non-négligeable dans ces décisions.

La pandémie a entraîné une accélération du processus d’intégration européen, que la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen a très bien synthétisée lors de son discours ambitieux sur l’état de l’Union prononcé récemment devant le Parlement européen à Strasbourg (France).

La réponse de l’UE face à la crise économique induite par la pandémie a été rapide et efficace. Outre les mesures de politique monétaire de la Banque Centrale Européenne (BCE), l’UE est intervenue sur le plan budgétaire: i) en suspendant rapidement le pacte de stabilité et de croissance afin de laisser aux États la marge de manœuvre budgétaire nécessaire pour prendre toutes les mesures requises; et ii) en créant un nouvel instrument commun, le fonds Next Generation EU (NGEU), qui englobe le mécanisme de reprise et de résilience (Recovery and Resilience Facility - RRF), pour aider les pays durement touchés par la pandémie à repartir de l’avant.

Ce dispositif, et les plans nationaux de relance et de résilience qui en ont découlé, brise deux tabous ancrés dans le système européen: émettre une dette commune et autoriser des transferts directs de Bruxelles vers les États pour la mise en place des politiques nationales.

Dans le cadre du fonds NGEU, un grand émetteur souverain est né: en effet, la Commission européenne empruntera jusqu’à € 150 milliards par an sur les marchés de capitaux entre la mi-2021 et 2026.[1] Jusqu’à présent, ces émissions ont été bien accueillies et absorbées par la demande soutenue des investisseurs et l’UE a conservé sa notation AAA.[2]

Toutefois, des problèmes subsistent et des incertitudes pèsent sur l’avenir de l’Europe, notamment en ce qui concerne l’union économique et monétaire.

Après cette période exceptionnelle marquée par l’ampleur des interventions et des décisions innovantes, le moment est venu de «prendre du recul». Avec la suppression progressive des restrictions sanitaires et le redémarrage des économies, les plans de relance, les aides financières et les mesures exceptionnelles doivent reprendre une trajectoire durable et le cadre de politique budgétaire doit être normalisé.

Sur le front de la politique monétaire, la BCE, devancée par la Réserve fédérale qui a quelques semaines d’avance dans le cycle, va bientôt intervenir pour revoir son programme inédit d’achat d’actifs mis en place pendant la pandémie.

Lors de sa réunion de septembre, le Conseil des gouverneurs de la BCE a décidé de ralentir le rythme des achats nets d’actifs dans le cadre du programme d’achats d’urgence en cas de pandémie (PEPP). Selon nous, des décisions plus importantes seront prises d’ici la fin de l’année.

En matière de politique budgétaire, un nouveau cadre va devoir être mis en place. Le Pacte de stabilité et de croissance, qui plafonne les déficits budgétaires à 3% du PIB et limite la dette publique, n’a été suspendu que jusqu’en 2023.

Par conséquent, les discussions portant sur la structure des règles qui régiront l’union économique et monétaire post-pandémie vont probablement faire couler beaucoup d’encre pendant les mois à venir.

Certains pays, dont l’Autriche, les Pays-Bas, le Danemark et la République tchèque, considérés comme les plus orthodoxes, ont décidé d’adopter une position commune en faveur du maintien de règles strictes de discipline budgétaire.[3]

Au contraire, dans un document officiel publiés récemment, le gouvernement italien a signalé son intention de maintenir un déficit bien au-delà de 3% après 2022[4]. Cependant, les négociations n’ont pas encore commencé. Ces décisions interviennent au beau milieu du calendrier politique des grands pays de la région, à savoir la formation du gouvernement allemand et l’élection présidentielle française en avril 2022.

C’est pourquoi les économistes et les experts en finances publiques discutent actuellement des modèles qui pourraient être mis en œuvre et des propositions de réforme.

Selon l’opinion générale des experts, il est impossible de revenir à la version précédente du Pacte de stabilité et de croissance, en raison notamment de plusieurs de ses anciennes modalités techniques. Toutefois, les avis sur l’étendue et la profondeur des réformes varient.

Comme le souligne un document récent de Bruegel[5], certains préconisent de faire évoluer le cadre existant en introduisant une «règle d’or verte» qui exclurait les investissements publics verts des règles relatives au déficit et à la dette.

Cela pourrait se faire via des notes interprétatives de la Commission européenne, sans modification formelle des règles existantes.

D’autres, dont Stiglitz dans un récent article du Financial Times[6], plaident en faveur d’une réforme profonde des règles afin d’éviter que les erreurs commises après la grande crise financière ne soient reproduites. En ce sens, plusieurs économistes faisant autorité, dont Blanchard[7] et Pisani Ferry,[8] suggèrent de passer du cadre actuel de règles juridiques communes à tous les pays, à un mécanisme inspiré des principes macroéconomiques de la durabilité des finances publiques, qui serait appliqué au cas par cas.

L’avenir du plan NGEU et du mécanisme RRF est étroitement lié à l’issue de ce débat. Dans sa forme actuelle, il s’agit d’un programme ponctuel censé disparaître en 2026. Les discussions porteront sur l’opportunité ou non d’en faire un outil permanent, avec ses propres modalités, permettant à la Commission de mobiliser des ressources sur les marchés de capitaux afin d’investir au niveau national et européen, par exemple dans des domaines comme la décarbonisation et le développement durable.

L’efficacité des ressources actuelles du mécanisme RRF et la rapidité à laquelle elles seront dépensées influeront sur le choix final. Quelques pays, en premier lieu l’Italie, constituent un véritable test grandeur nature pour le fonctionnement de cet outil. La responsabilité du gouvernement italien concernant la mise en œuvre du plan national de reprise et de résilience d’ici 2026 revêt une dimension cruciale.

Pendant la campagne électorale allemande, les débats se sont concentrés sur la question d’un retour à la règle du «schwarz null», le principe constitutionnel allemand selon lequel le budget fédéral doit être à l’équilibre.

Cette règle a elle aussi été suspendue en raison du COVID, ce qui a permis à la chancelière Angela Merkel de financer par le déficit les mesures d’urgence de ces derniers mois. Seuls les Verts ont clairement appelé à une remise en cause de cette règle, en proposant de consacrer € 500 milliards à la décarbonisation au cours des prochaines années.[9]

Les autres partis, malgré des discours différents, semblent tous favorables au retour d’une discipline budgétaire plus stricte. Olaf Scholz, pressenti comme le prochain Chancelier, a souligné la nécessité d’investissements sociaux et verts, mais il semble réticent à abandonner les anciennes règles, tant nationales qu’européennes.

Pour conclure, nous pensons qu’il existe certainement un cadre conceptuel de plus en plus solide plaidant pour un abandon total du statu quo pré-pandémie. L’une des priorités est l’introduction de mécanismes de flexibilité pour les investissements facilitant la transition énergétique et la lutte contre l’urgence climatique.

La capacité du consensus à devenir une réalité politique dépendra de l’évolution de la situation politique dans les pays clés, en premier lieu l’Allemagne.

Fabrizio Pagani 21 octobre
Notes

[1] Commission européenne, 12 octobre 2021.

[2] Commission européenne, octobre 2021.

[3] Financial Times, 9 septembre 2021. «EU hawks set tough terms for talks on reform of fiscal rules.»

[4] Ministère de l’économie et des finances, octobre 2021. Plus précisément 3,9% pour 2023 et 3,3% pour 2024. Nota di Aggiornamento Documento Economia e Finanza (NADEF).

[5] ECOFIN, 10/11 septembre 2021. Ce document a été présenté à la réunion informelle de Ljubljana. Z. Darvas et G. Wolff, 2021. «A green fiscal pact: climate investment in times of budget Consolidation», Policy Contribution 18/2021, Bruegel

[6] Financial Times, 22 septembre 2021. J. Stiglitz, «Europe should not return to pre-pandemic fiscal rules. Given the challenges the EU faces today, a new round of austerity would be calamitous».

[7] PIIE, février 2021. O. Blanchard, A. Leandro, J. Zettelmeyer, «Redesigning the EU Fiscal Rules: From Rules to Standards», document de travail 21-1.

[8] CAE-Eco du 26 mai 2021. Ph. Martin, J. Pisani-Ferry, X. Ragot, «Pour une refonte du cadre budgétaire européen».

[9] Ministère fédéral des finances, Programme de stabilité 2021, pp. 13-14, octobre 2021.

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